Lockerung der Lex Koller könnte sinnvoll sein

Die spärlichen Daten über die Auswirkungen von Lex Koller deuten auf eine Überschätzung des ausländischen Interesses am Schweizer Immobilienmarkt hin. Diese Überschätzung führt dazu, dass die Verschärfung der Lex Koller immer wieder zum Thema wird. Nicht eine Verschärfung, sondern eine Lockerung der Lex Koller – punktuell geknüpft an flankierende Massnahmen – könnte sinnvoll sein und wäre prüfenswert.

Von Katja Morf und Zheni Luks

Das Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewG) vom 16. Dezember 1983 (sog. Lex Koller) beschränkt den Erwerb von Grundstücken in der Schweiz durch Personen im Ausland. Diese Beschränkung gilt nicht nur für natürliche Personen mit Wohnsitz im Ausland, sondern auch für juristische Personen mit Sitz im Ausland sowie für juristische Personen, die zwar ihren Sitz in der Schweiz haben, aber ausländisch beherrscht sind. Solche natürlichen oder juristischen Personen können grundsätzlich keine Wohnimmobilien in der Schweiz kaufen. Es gibt indes Ausnahmen davon. Einige Beispiele: Das BewG sieht vor, dass es natürlichen Personen aus dem Ausland freisteht, Ferienwohnungen in der Schweiz zu kaufen, soweit das kantonale Recht dies vorsieht. [1] Ferner können Personen aus dem Ausland in der Schweiz Betriebsstätten [2], Aktien an börsenkontierten Immobiliengesellschaften [3] sowie Anteile an regelmässig gehandelten Immobilienfonds [4] erwerben.

Lex Koller schützt vor Bodenüberfremdung

In den Jahren 1975–1980 zeichnete sich eine starke Zunahme der an Ausländer erteilten Bewilligungen zum Erwerb von Grundstücken in der Schweiz ab (Abb. 1).

Als Folge davon wurde im Jahr 1983 das BewG erlassen. In regelmässigen Abständen wurde die Wirksamkeit oder der Nutzen des BewG hinterfragt. Aufgrund diverser Revisionsbestrebungen – Verschärfung oder Lockerung wurde immer wieder analysiert, wie sich die betreffende Gesetzesänderung auf die Immobilienpreise, Mietzinse, den Schweizer Franken oder den Arbeitsmarkt auswirken würde; diese Aspekte sind jedoch keine vom BewG verfolgten Ziele. Einziger Gesetzeszweck ist der Schutz vor Bodenüberfremdung resp. die Verhinderung des Ausverkaufs der Heimat. Der Boden ist eine beschränkte Ressource und soll den Schweizer Einwohnern vorbehalten bleiben. Dieses Ziel ist erreicht worden, denn – wie es nachfolgend zu zeigen sein wird – ist der Anteil der von Ausländern gehaltenen Grundstücke niedrig.

Keine weitere Verschärfung der Rechtslage notwendig

Seit dem Inkrafttreten des Zweitwohnungsgesetzes (ZWG) vom 20. März 2015 dürfen in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von über 20% keine neuen Zweitwohnungen mehr bewilligt werden; vorbehalten bleiben altrechtliche – also vor dem 11. März 2012 bestehende oder rechtskräftig bewilligte – Wohnungen, welche zu Zweitwohnungen umgenutzt werden können. Selbst bei Lockerung der Lex Koller könnten Personen aus dem Ausland neu erstellte Wohnungen in der Schweiz nicht als Ferienwohnungen erwerben, sofern in der betreffenden Gemeinde der Zweitwohnungsanteil höher als 20% ist. Mit dem ZWG erfolgte somit eine Verschärfung der Rechtslage. Eine zusätzliche Verschärfung durch die Änderung des BewG, wie dies in den letzten Jahren – unter Entbehrung „jeglichen quantitativen Nachweises“ [5] – mehrfach versucht wurde, ist nicht zielführend. Vielmehr zeigen die vorhanden, auch wenn nur spärlichen Daten, dass der ausländische Einfluss „massiv überschätzt“ [6] wird.

Erstens weist die Schweiz im internationalen Vergleich bereits einen hohen Restriktionsgrad für ausländische Investoren, die in Schweizer Immobilien investieren wollen, auf (Abb. 2). Mit Restriktionsgrad sind die Einschränkungen – wie etwa Kontrollen oder Investitionsschranken – gemeint, die in der Schweiz für ausländische Investoren bei einem Eintritt oder einer Expansion im betreffenden Wirtschaftsbereich gelten.

Zweitens wird das jährliche, gesamtschweizerische Kontingent für Ferienwohnungen (von 1’500 Bewilligungen) nicht ausgeschöpft und zeigt in den letzten Jahren eine abnehmende Tendenz (Abb. 3). Dies ergibt sich aus den statistischen Daten des Bundesamtes für Justiz betr. Ferienwohnungen –. Es erfolgten z.B. im Jahr 2017 lediglich 484 Handänderungen von Ferienwohnungen. An der Spitze standen – wie üblich – die klassischen Tourismuskantone Wallis (258) und Graubünden (111) (Abb. 4). Im Jahr 2018 sah es ähnlich aus – das Kontingent wurde nur zu 37% ausgeschöpft.

Drittens beträgt im Bereich der Betriebsstätten der Anteil ausländischer Investoren an Immobilientransaktionen im mehrjährigen Mittel – gemäss Schätzung der Credit Suisse (2014) unter Bezugnahme auf eine Studie von Wüest & Partner – weniger als 10%, obwohl diese Art von Investitionen nicht der Lex Koller untersteht.

Viertens machen – gemäss Angaben der Credit Suisse aus dem Jahr 2014 – die im Besitz von ausländischen Investoren stehenden Titel von Immobilienaktiengesellschaften und -fonds im Mittel unter 10% aus. Dies entspricht einem Marktanteil am geschätzten Wert des Schweizer Immobilienbestands von lediglich 0.17% (Stand 2014).

Lockerung der Lex Koller könnte sinnvoll sein

Die vorstehend aufgeführten Aspekte deuten darauf hin, dass die Lockerung der Lex Koller sinnvoll sein könnte, da bezweifelt wird, dass das ausländische Interesse an Schweizer Wohnimmobilien sehr gross wäre – und dies nicht nur wegen den strengen Geldwäschereiprüfungen und Steuerauflagen in der Schweiz; vielmehr werden in anderen Ländern oft viel höhere Renditen als in der Schweiz erzielt.

Die Lockerung der Lex Koller würde viele Vorteile mit sich bringen. Die wichtigsten Vorteile wurden im Vernehmlassungsbericht von 2005 zur Lockerung der Lex Koller (die nicht erfolgte) aufgeführt. So wurde im betreffenden Vernehmlassungsbericht festgehalten, mit der Lockerung könne ein wichtiger „Beitrag zur Liberalisierung der schweizerischen Wirtschaftsordnung geleistet werden, und die Schweiz kann sich auf diese Weise als dynamischer, offener und zukunftsträchtiger Wirtschaftsstandort positionieren.“ [7] Ausserdem könne sich die Schweiz „in einer globalisierten Welt die Sonderbehandlung von Ausländern im Bereich des Grundstückerwerbs immer weniger leisten“ [8]. Ferner wurde im Vernehmlassungsbericht festgehalten, ausländische Investitionen in den Wohnungsbau können Arbeitsplätze schaffen oder erhalten. [9] Ein weiterer Vorteil wurde von Fahrländer im Rahmen eines Interviews für die Zeitschrift Märkte & Investment vorgebracht; er hielt fest, die Lockerung der Lex Koller hätte den Vorteil, dass inländische Investoren ihre Portfolios (schneller) bereinigen könnten. [10] In der Folge sollen – gegenüber den diversen, vorstehend aufgeführten Vorteilen, welche die Lockerung haben könnte – anhand dreier Thesen die Auswirkungen auf den Schweizer Immobilienmarkt aufgezeigt werden.

These 1: Ausländische Investitionen in Mietwohnungen verteuern die Mieten nicht

Würde die Lex Koller gelockert werden, führt dies – wie aus dem Vier-Quadranten-Modell von Di Pasquale & Wheaton (Abb. 5) ersichtlich – zu erhöhter Nachfrage nach Wohnimmobilien durch ausländische Investoren. Dadurch steigen die Preise auf dem Vermögensmarkt und die Cap Rate bzw. die Renditeerwartung der Investoren sinkt (vgl. P* → P₁ und P₁ → P**). Dieser Preisanstieg zieht Neubauaktivitäten nach sich und führt mittel- bis langfristig zu einem Anstieg von Angebotsflächen (Q* → Q**), was seinerseits aufgrund gleichbleibender Nachfrage im neuen Gleichgewicht reduzierte Mietenpreise zur Folge hat (R* → R**). Somit ist anhand des Modells die vom Bundesrat im Jahr 2013 geäusserte Befürchtung [11] entkräftet, dass bei einer Lockerung der Lex Koller die Mietpreise steigen würden.

These 2: Erhöhte Nachfrage aus dem Ausland macht Wohneigentum in Regionen mit tiefer Baulandreserve für Einheimische unerschwinglich

In Gemeinden, in denen der Zweitwohnungsanteil höher als 20% ist – was primär in den Tourismusregionen der Fall ist –, könnten Personen im Ausland auch bei Lockerung der Lex Koller keine Ferienwohnungen – in der Terminologie des ZWG „Zweitwohnungen“ – erwerben. Bei einem Anteil unter 20% wäre der Erwerb für Personen im Ausland hingegen möglich. Im zweiten Fall würden Personen im Ausland die einheimische Bevölkerung konkurrenzieren; die Nachfrage steigt. In Regionen mit knappen Bauzonenreserven – z.B. in der Stadt Zürich – könnte dies zu einer weiteren Preissteigerung führen.

Zürich – mit aktuellem Zweitwohnungsanteil von lediglich 9,1% [12] – zählt in vielen Rankings zu den führenden Städten betreffend Lebensqualität. Zürich nimmt teilweise weltweit den zweiten Platz ein, was die Stadt als Zweitwohnungsdestination attraktiv macht. Gleichzeitig hat Zürich die tiefsten Bauzonenreserven der Schweiz. Nach einer Studie der Credit Suisse waren – gerechnet ab dem Jahr 2018 – 4 bis 7 Jahre notwendig, bis die Bauzonenreserven in Zürich ohne Verdichtung vollständig aufgebraucht werden (Abb. 7). Vor diesem Hintergrund könnte ein hohes ausländisches Interesse an Zweitwohnungen in Zürich die bereits hohen bzw. steigenden Eigentumspreise (vgl. Abb. 8 und 9) weiter in die Höhe treiben.

Die steigenden Transaktionspreise könnten dazu führen, dass für einheimische Personen der Erwerb von Wohneigentum unerschwinglich wird. Bereits jetzt braucht es in Zürich mehr als acht Jahreseinkommen eines mittleren Schweizer Haushalts, um Wohneigentum zu erwerben (Abb. 10). Dieser Gefahr kann jedoch im Fall einer Lockerung der Lex Koller entgegengewirkt werden – nämlich durch zielgerichtete flankierende Massnahmen wie etwa die Einführung von Kontingenten nur für diese „gefährdeten“ Regionen.

These 3: Krisenzeiten könnten bei einer Lockerung der Lex Koller Gefahren bergen

Wegen der politischen Stabilität, soliden Haushalts- und Geldpolitik sowie der daraus resultierenden beständigen Wirtschaft gilt die Schweiz in Krisenzeiten als sicherer Hafen. Zu diesem Schluss kommt eine Studie der SNB, gemäss welcher der Schweizer Franken bei einer globalen Krise – als Safe-Heaven-Währung – stets zu Aufwertung neigt. Aus der Studie ergibt sich ferner, dass auf dem Höhepunkt der europäischen Staatsschuldenkrise – von August 2011 bis Februar 2013 – Personen aus dem Ausland CHF 78 Mrd. allein über die Schweizer Niederlassungen internationaler Banken mit Sitz im Ausland kumulierten, wodurch sich die Bilanzen dieser Niederlassungen beinahe verfünffachten.

In Krisenzeiten wird also Geld auf Schweizer Bankkonten „parkiert“. Würde die Lex Koller gelockert werden, ist davon auszugehen, dass ein grosser Teil dieses Geldes in Wohnimmobilien – und dies auch ohne Negativzinsen, sondern allein zu Diversifikationszwecken – investiert würde. Der Umfang ausländischer Investitionen in Schweizer Immobilien dürfte in Krisenzeiten (deutlich) zunehmen und den inländischen Markt stärker beeinflussen. Dies ist eine Gefahr, welche im Fall einer Lockerung zu beachten wäre. Auch hier wäre die Einführung von Kontingenten ein probates Mittel, um dieser Gefahr entgegenzuwirken.

Fazit und Empfehlungen: Mehr Transparenz und Lockerung der Lex Koller prüfen

Als Fazit lässt sich festhalten, dass es für fundierte Rückschlüsse zum ausländischen Interesse an Immobilienanlagen in der Schweiz grundsätzlich mehr Transparenz und Daten bräuchte. Nur dann könnte die Frage der Lockerung von Lex Koller fundiert geprüft werden. Generell lässt sich aber sagen, dass bei Renditeliegenschaften die Lockerung von Lex Koller – wie gezeigt – kaum negative Auswirkungen haben dürfte. Betreffend Zweitwohnungen können hingegen Probleme entstehen, indem das ausländische Interesse die Eigentumspreise in die Höhe treibt; dies könnte nämlich in Regionen mit einer tiefen Baulandreserve wie in Zürich passieren. Mit Blick auf diesen letzten Fall sowie auf Krisenzeiten, in denen Geld aus dem Ausland in der Schweiz „parkiert“ wird, wäre es zu überlegen, ob die Lockerung der Lex Koller punktuell mit flankierenden Massnahmen verknüpft werden soll, um allfälligen Gefahren entgegenzuwirken. Diese Massnahmen könnten Einschränkungen des Erwerbs durch Personen im Ausland für Regionen mit knappen Bauzonenreserven sein oder die Einführung von Kontingenten. Letzteres als Instrument in Krisenzeiten oder für den Fall, dass das ausländische Interesse an Schweizer Immobilien doch grösser als erwartet ist.  

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Quellenverzeichnis:

[1]              Art. 9 Abs. 2 BewG.

[2]              Art. 2 Abs. 2 lit. a BewG.

[3]              Art. 4 Abs. 1 lit. e BewG e contrario.

[4]              Art. 4 Abs. 1 lit. c BewG e contrario.

[5]              Hasenmeile/Kraft, Artikel vom 27. Mai 2014, S. 1.

[6]              Hasenmeile/Kraft, Artikel vom 27. Mai 2014, S. 1.

[7]              Bericht 2005, S. 12 f.

[8]              Bericht 2005, S. 12.

[9]              Bericht 2005, S. 2.

[10]            Dreyer, Märkte & Investment, S. 25.

[11]             Zusatzbotschaft 2013, S. 9074.

[12]             Vgl. Statistik des Bundesamtes für Raumplanung.

A.        Amtliche Dokumente:

1.               Änderung des Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewG) – Bericht über das Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens vom 20. Juni 2018

2.              Bericht der Expertenkommission für die Prüfung der Folgen der Aufhebung von Lex Koller vom April 1995 (abrufbar unter folgendem Link; als pdf abgegeben)

3.              Bericht des Bundesamtes für Justiz betr. Erwerb von Ferienwohnungen für die Jahre 2006–2015

4.              Bericht des Bundesamtes für Justiz betr. Erwerb von Ferienwohnungen durch Ausländer vom 22. Juni 2018 (publiziert in: Die Volkswirtschaft)

5.              Bericht des Bundesamtes für Justiz betr. Erwerb von Ferienwohnungen durch Ausländer vom 25. März 2019 (publiziert in: Die Volkswirtschaft)

6.              Bericht des Bundesamtes für Justiz betr. Erwerb von Ferienwohnungen durch Ausländer vom 3. Mai 2020 (publiziert in: Die Volkswirtschaft)

7.              Bericht mit Vorentwurf betreffend Aufhebung des Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (Vernehmlassungsunterlage), Oktober 2005 (abrufbar unter folgendem Link; als pdf abgegeben)

8.              Botschaft des Bundesrates zur Aufhebung des Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland vom 4. Juli 2007

9.              Botschaft zu einem Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland und zur Volksinitiative «Gegen den Ausverkauf der Heimat» vom 16. September 1981

10.          Erläuternder Bericht des Bundesrates vom März 2017 zur Änderung des BewG

11.          Merkblatt des Bundesamtes für Justiz betr. den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (abrufbar unter folgendem Link; als pdf abgegeben)

12.          Parlamentarische Initiative „Unterstellung der strategischen Strukturen der Energiewirtschaft unter die Lex Koller“ von Badran Jaqueline vom 16. Dezember 2016

13.          Parlamentarischer Vorstoss. Antwort des Regierungsrates, Grundstückerwerb im Kanton Bern: Boden vor Spekulationen und Verteuerung schützen! (Lex Koller)

14.          Wegleitung für die Grundbuchämter durch das Bundesamt für Justiz betr. den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (abrufbar unter folgendem Link; als pdf abgegeben)

15.          Zusatzbotschaft zur Aufhebung des Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (Verzicht auf die Aufhebung) vom 13. November 2013

B.       Artikel und Studien mit Autorennamen:

16.          Atteslander Jan/Ramo Mario, Ausländische Investitionen – Erfolgsfaktor statt Gefahrenquelle für unsere Volkswirtschaft (Economie suisse; Datum: 25. Januar 2019);

17.          Auer Raphael A., Ein sicherer Hafen: internationale Frankennachfrage während der Eurokrise (SNB BNS, Quartalsheft 2/2015, Juni, S. 41–53)

18.          Dreyer Philipp, Eine emotionale Angst schwingt mit (Immobilien Business Februar 2018, S. 25–26)

19.          Hasenmeile Fredy/Kraft Christian, Verschärfung der Lex Koller: Gründe für eine Ablehnung (Credit Suisse; Datum: 27. Januar 2014)

20.          Hasenmeile Fredy/Kraft Christian, Lex Koller: Ausländischer Einfluss wird massiv überschätzt (Credit Suisse; Datum: 27. Mai 2014)

21.          Martel Andrea, Der Wind in den Bergen hat gedreht (NZZ; Datum: 17. Juli 2017)

22.          Martel Andrea/Schäfer Michael, Heikle Folgen einer verschärften Lex Koller (NZZ; Datum: 22. März 2014)

23.          Rüdlinger Oliver, Lex Koller beim Aktienkauf (immobilia Dezember 2018, S. 32–33)

24.          Thali Irene, Glaubenkrieg an Liegenschaftsmarkt (Jungfrau Zeitung; Datum: 4. Mai 2011)

25.          Wüest Partner, Grossräumiger Transaktionsindex (Nutzung: Einfamilienhäuser; Monitoring Region: Zürich) (abrufbar unter folgendem Link; als pdf abgegeben)

26.          Wüest Partner, Grossräumiger Transaktionsindex (Nutzung: Eigentumswohnungen; Monitoring Region: Zürich) (abrufbar unter folgendem Link; als pdf abgegeben)

27.          Zaborowski Christoph, Preistreiber sind nicht die Ausländer (NZZ; Datum: 18. November 2013)

28.          Zollinger Reto, Immobilienverkäufe ins Ausland: Die Gesetzgebung greift (Schweizer Immobilienbrief 10_2014, S. 5–9)

C.       Artikel und Studien ohne Autorennamen (Letztere unbekannt):

29.          Und wieder sind die Ausländer schuld: Scheingefecht Lex Koller (Luzerner Zeitung [veröffentlicht auch auf der Seite der Hochschule Luzern]; Datum: unbekannt)

30.          Nur Wien schlägt Zürich abermals (NZZ; Datum: 14. März 2017)

31.          Zürich ist erneut die Stadt mit der zweithöchsten Lebensqualität weltweit (NZZ; Datum: 20. März 2018)

D.       Internetseiten:

32.          Offizielle Seite betr. die Zweitwohnungsinitiative

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