Warum unüberbaute Bauzonen das Bevölkerungswachstum nicht bewältigen können

Die unüberbauten Bauzonen für Wohnraum bieten theoretisch Reserven von 10% bis 18.5% der bislang überbauten Fläche. Praktisch ist eine Ausnutzung dieser Grössenordnung jedoch höchst unrealistisch. Zudem befinden sich unüberbaute Flächen in schlecht erschlossenen Gebieten mit unzureichender Infrastruktur. An begehrten Lagen erschwert die Fragmentierung der verfügbaren Flächen eine effektive Entwicklung. Daher können diese Gebiete für die zukünftige Entwicklung höchstens eine Nebenrolle spielen. Es verbleiben somit höchstens 3.5% an Reserven für nachhaltigen Neubau bei erwartetem Bevölkerungswachstum von 18.4% bis 2050. Der Fokus muss deshalb dringend auf Strategien zur Verdichtung und zur effizienteren Nutzung des vorhandenen Wohnraums gelegt werden. Um diese Strategien erfolgreich umsetzen zu können, ist Planungssicherheit essenziell.

Ein Artikel von Leonard Fister, Christian Kraft und Daniel Steffen, Hochschule Luzern

Daten zu (unüberbauten) Bauzonen sind öffentlich verfügbar

Im Zusammenhang mit der Bauzonenstatistik Schweiz 2022 [1] veröffentlicht das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) Datensätze mit geographischen Details der Bauzonen zum Stand 01.01.2022. Diese Datensätze umfassen einerseits eine Registrierung aller Bauzonen [2], andererseits eine gesonderte Ausweisung der unüberbauten Bauzonen [3], jeweils nach Hauptnutzung der Bauzone. Ziel der folgenden Analyse ist es, die Verteilung und das Potenzial der verfügbaren, noch nicht überbauten Flächen zu betrachten, insbesondere in Hinblick auf das prognostizierte Bevölkerungswachstum.

Laut Bundesamt für Statistik BFS betrug die ständige Wohnbevölkerung der Schweiz im Jahr 2022 rund 8.82 Millionen Menschen [4], wovon rund 95% innerhalb der Bauzonen leben [1]. Basierend auf dem Referenzszenario des BFS wird ein Anstieg der Bevölkerungszahl bis 2050 auf 10.44 Millionen Menschen erwartet [5], was einem erwarteten Wachstum von 18.4% entspricht, was grösstenteils innerhalb der Bauzonen anzusiedeln wäre. Angesichts einer vielerorts bestehenden Wohnungsknappheit ergibt sich die Notwendigkeit einer gezielten städtebaulichen und raumplanerischen Strategie, um den Wohnungsbestand entsprechend der prognostizierten hohen Nachfrage durch Bevölkerungswachstum zu erweitern. Er scheint naheliegend, dass hierfür eine Kombination aus der Entwicklung bisher ungenutzter Flächen und eine Verdichtung bestehender Bebauungsgebiete notwendig ist. Welche Ausmasse die jeweiligen Ansätze liefern können, ist Kern der aktuellen Diskussion.

Die verbleibenden Ressourcen für freie Böden sind knapp

Betrachtet man alle Wohn-, Misch- und Zentrumszonen, unabhängig davon, ob sie überbaut oder unüberbaut sind, beläuft sich deren Fläche im Total auf 157’041 Hektar. Der unüberbaute Anteil wird seitens ARE anhand von zwei Annahmen unterschieden. Unter Annahme 1 werden «in erster Linie grössere unüberbaute Flächen am Rand der Bauzonen erfasst», unter Annahme 2 «werden zusätzlich kleinere unüberbaute Flächen innerhalb des Siedlungsgebiets erfasst (z.B. Baulücken)» [3]. In beiden Annahmen werden unüberbaute Bauzonen bis 600 m² ausgeschlossen [1]. Die freien Flächen der oben genannten 3 Hauptnutzungen bieten nach Annahme 1 noch 13’198 Hektar, nach Annahme 2 noch 24’491 Hektar, was in Bezug auf die überbaute oder nichtnutzbare Fläche (Gesamtfläche aller Bauzonen abzüglich unüberbaute Bauzonen nach Annahme 2) dieser Hauptnutzungen zusätzlichen rund 10% bzw. 18.5% entspricht. Selbst unter der Hypothese vollständiger Ausnutzung würden die zusätzlichen 10% an Fläche unter Annahme 1 für das erwartete Bevölkerungswachstum von 18.4% bis im Jahr 2050 nicht ausreichen. Unter den beiden Annahmen prognostiziert das ARE bei vollständiger Ausnutzung Reserven für 0.9 bis 1.6 Mio. Menschen, unter Annahme gleicher Dichte wie bislang [1].

Es stellt sich die Frage, welcher Anteil der unüberbauten Bauzonen unter den beiden Annahmen effektiv entwickelt werden kann. Die Bauzonenstatistik 2022 des ARE illustriert dies anhand einer Beispiellage in der Gemeinde Schönenwerd im Kanton Solothurn (Abbildung 1) [1]. In diesem Beispiel wären Baulücken unter Annahme 2 nur mit erheblichem Aufwand und unter Einbezug der umliegenden Gebäude nutzbar. Somit erscheint eine signifikante Ausnutzung der zusätzlichen Flächen unter Annahme 2 in grossem Masse in der Praxis unrealistisch. Doch selbst unter Annahme 1 sind Flächen als unüberbaute Bauzonen registriert, welche teilweise am Rand der Bauzonen liegen und wohl oft nicht effektiv genutzt werden können.

Abbildung 1: Unüberbaute Bauzonen gemäss Annahmen 1 und 2. Quelle: ARE, Bauzonenstatistik Schweiz 2022, Seite 21 [1]

Unüberbaute Bauzonen oft an schlechten Lagen

Abgesehen von der Fläche unüberbauter Bauzonen ist zusätzlich deren Lage fundamental für den Planungsprozess, und ob die Standorte förderlich für eine hohe Lebensqualität und nachhaltige Entwicklung aus ökologischer, sozialer und wirtschaftlicher Sicht wären. Das ARE weist auf dieses Problem in der Bauzonenstatistik 2022 hin: «Dass sich ein hoher Anteil der ungenutzten Bauzonen an wenig geeigneten Lagen befindet, bleibt für Kantone und Gemeinden indes herausfordernd.» [1]. Die Quantifizierung dieser Feststellung steht im Fokus der nachfolgenden Analyse.

Die ÖV-Güteklassen des ARE [6] beschreiben die Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr, welche stark mit guter Infrastruktur für Arbeit, Alltag und Freizeit korreliert [7]. Damit eignet sich die ÖV-Güteklasse eines Standorts als stellvertretende Variable für Lagequalität. Gut erschlossene Lagen bieten tendenziell hohe Lebensqualität mit viel Angebot, kurzen Wegen und geringem Individualverkehr, und sind für eine nachhaltige Entwicklung attraktiv aufgrund erwartet stabiler Nachfrage.

In Abbildung 2 werden die unüberbauten Flächen der Hauptnutzung Wohn-, Misch- und Zentrumszonen nach ihrer ÖV-Güteklasse dargestellt, wobei die Güteklassen A eine sehr gute, B eine gute, C eine mittelmässige, D eine geringe Erschliessung bedeuten, und eine fehlende Güteklasse eine nur marginale oder gar keine Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr anzeigt.

Abbildung 2: Unüberbaute Bauzonen nach Lage hinsichtlich ÖV-Güteklasse. Quelle: Bundesamt für Raumentwicklung ARE, Kantonale Raumplanungsfachstellen [3] (eigene Darstellung)

Unüberbaute Bauzonen an sehr gut angebundenen Lagen sind gemäss Annahme 1 in der gesamten Schweiz auf lediglich 288 Hektar verfügbar. Dies entspricht einer Fläche von weniger als 1’700 m x 1’700 m. In ÖV-Güteklassen A, B und C befinden sich insgesamt 4’737 Hektar unüberbauter Flächen innerhalb der Bauzonen, was 3.5% der überbauten Flächen dieser Hauptnutzung entspricht.

Faktisch sind jedoch noch weniger Ressourcen zu erwarten, einerseits, da gut angebundene Lagen grösstenteils von bereits überbauten Flächen umgeben sind und die Planung daher grössere Unsicherheiten hinsichtlich Baubewilligung hat, was die Entwicklung erschwert. Andererseits, weil genannte Parzellen tendenziell fragmentierter sind, sich für eine Entwicklung oft aber nur grosse, zusammenhängende Areale rentieren.

Setzt man die unüberbauten Flächen ins Verhältnis mit allen Bauzonen (Abbildung 3), überbaut oder unüberbaut, zeigen sich zum einen die beschriebenen geringen Reserven an Bauzonen, zum anderen auch ein struktureller Unterschied. Die Reserven an Wohnzonen in Gebieten ohne ÖV-Erschliessung sind unter Annahme 1 grösser als die in jeder einzelnen ÖV-Güteklasse. Vergleicht man diese Verteilung mit jener aller Bauzonen, sind bei Letzteren die grössten Flächen mit ÖV-Güteklassen C und D an den öffentlichen Verkehr angebunden. Eine Ausnutzung vorhandener Bodenreserven würde somit an anteilig schlechter angebundenen Lagen geschehen, zumindest bezogen auf das derzeitige ÖV Netz. Um adverse Effekte für eine nachhaltige Entwicklung zu vermeiden, müsste bei Ausnutzung dieser Flächen der öffentliche Verkehr gezielt ausgebaut werden. ÖV-Güteklassen D und Flächen ohne ÖV-Güteklasse sind aufgrund ihrer Erschliessung für eine nachhaltige Entwicklung kaum geeignet.

Abbildung 3: Bauzonen nach Lage hinsichtlich ÖV-Güteklasse. Quelle: Bundesamt für Raumentwicklung ARE, Kantonale Raumplanungsfachstellen [2] [3] (eigene Darstellung)

Implikationen für die raumplanerische Strategie zur Bewältigung des Bevölkerungswachstums

In Anbetracht der knappen Verfügbarkeit von Baugrundstücken in Gebieten mit hoher Nachfrage erscheint es wenig realistisch, dass Neubauten auf noch unüberbauten Arealen das Wachstum der Bevölkerung vollständig auffangen können. Sie würden bestenfalls eine ergänzende und wohl eher kleine Rolle spielen.

Eine grössere Wirkung müssen entsprechend Verdichtungsstrategien haben, die es ermöglichen, an bereits überbauten Standorten mehr Menschen unterzubringen, als dort bisher wohnhaft sind. Die Umsetzung solcher Strategien gestaltet sich jedoch aus mehreren Gründen schwieriger als der Bau im Grünen. Zum einen erfordert die Konstruktion dieser Gebäude tendenziell einen höheren Aufwand. Zum anderen bestehen im bereits bebauten Raum grössere Planungsunsicherheiten. Denn wo der Raum bereits bebaut ist, gibt es auch mehr Partikularinteressen von z.B. Nachbarn oder Interessengruppen. Dies mündet in höherem Risiko auf Einsprüche und damit Verzögerungen, aber auch in einer höheren Regulierungsdichte und -komplexität. Dies reicht von immer höheren und komplexeren bürokratischen Hürden z.B. in Bau- und Zonenordnungen über Mehrwertabgaben von bis zu 40% auf Aufstockungen bis zu regulatorischen Einschränkungen von Mietzinsentwicklungen.

Auch wenn hinter diesen Eingriffen (meist) gute Absichten stecken, muss uns bewusst sein, dass diese nicht ohne Nebenwirkungen kommen. Einerseits reagieren Haushalte auf die Regulierungen. Oft kommt es zu einem Lock-In Effekt, der dazu führt, dass Haushalte mehr Fläche konsumieren als sie eigentlich brauchen [8]. Insbesondere in einer Gesellschaft, in der die Zahl der Einpersonenhaushalte zunimmt [9], stellt die Belegung grosser Wohnungen durch einzelne Personen oder kleine Haushalte ein erhebliches Problem dar, dessen Lösung viel Potenzial für eine effizientere Nutzung und damit effektive Schaffung von Wohnraum bietet. Andererseits müssen auch Investoren auf diese Eingriffe reagieren: Jede Verzögerung und jede Erhöhung des Risikos muss in einer seriösen Projektrechnung einkalkuliert werden und beeinflusst das Ergebnis negativ. Einen Teil dieser Kosten der Unsicherheit trägt der Investor, einen Teil kann er an Mietende überwälzen. Der Effekt sind also steigende Mieten und geringere Bauaktivität. Als Reaktion darauf folgt meist weitere Regulierung, womit die Kaskade weiter ins Rollen kommt.

Fazit

Es verbleiben also 3.5% sinnvoll nutzbarer Reserven, die für ein geschätztes Bevölkerungswachstum bis 2050 von 18.4% zur Verfügung stehen. Der Rest des Wachstums muss vom Bestand aufgenommen werden. Das ist schwierig, weil die Entwicklung im Bestand anspruchsvoll ist, von Bürokratie und Einsprachen erschwert wird, und Zielkonflikte bestehen – wie zum Beispiel eine Mehrwertabgabe von bis zu 40% auf Aufstockungen, die als zusätzliche Anlagekosten anfallen. Die Entwicklung im Bestand interagiert zusätzlich eng mit dem Mietrecht und allen Bestrebungen, die Mietzinsentwicklung regulatorisch einzuschränken. Denn erstens sorgt der Lock-In-Effekt dafür, dass viele Menschen im Bestand aus finanziellen Gründen zu viel Wohnraum blockieren. Und zweitens führt jede Initiative, die die Überwälzung faktischer Kosten auf Nutzer einschränkt, zu tieferen oder ungewünschten baulichen Anreizen. Bereits die Ankündigung einschränkender Massnahmen in Kombination mit einer wahrscheinlichen Zustimmung können sich negativ auswirken. Denn sobald die Möglichkeit dieser Einschränkungen im Raum steht, muss die in der Projektrechnung als mögliche Option bepreist werden. Das reduziert Anreize für Investitionen in den Bestand bis zur Abstimmung – und als Signal für Wiederholungen darüber hinaus. Zu konkretisierende Lösungen sind:

• Die überbordende Bürokratie abbauen
• Zielkonflikte offenlegen und reduzieren
• Einzelinteressen weniger gewichten (Einsprachemöglichkeiten)
• Baurechtliche Vorgaben klar, pragmatisch und verbindlich formulieren und kommunizieren

Gleichzeitig muss berücksichtigt werden, dass durch Verdichtung ohne flankierende Massnahmen einkommensschwache Haushalte aus gewissen Standorten verdrängt werden und es so zu verstärkter Segregation kommt. Besonders vulnerable Haushalte müssen z.B. durch Subjektförderung oder vorgeschriebene Anteile an Wohnungen in Kostenmiete ausschliesslich für finanzschwache Haushalte gezielt geschützt werden. Den Anspruch aber, dass der Regulator alle Haushalte vor Marktmieten schützen muss, führt uns immer weiter in eine Wohnungsknappheit. Der grosse Teil der Schweizer Haushalte kann sich die Miete gut leisten und die Einkommen sind ebenso stark wie die Mieten gestiegen: In den letzten Jahren war die Mietbelastung für alle Haushalte (ausser die einkommensschwachen) mehr oder weniger konstant [10].

Um diesen Balanceakt zwischen angemessener Rendite und Verdrängung von einkommensschwachen Haushalten zu meistern, braucht es Augenmass und Pragmatismus auf allen Seiten – und eben auch die ehrliche Ansage, dass eine Vermeidung von Wohnungsknappheit ohne grossflächige Einzonungen an ungeeigneten Standorten nur möglich ist, wenn die Kosten von allen geschultert werden.

[1] Bundesamt für Raumentwicklung ARE, Bauzonenstatistik Schweiz 2022 – Statistiken und Analysen, 2022.

[2] Bundesamt für Raumentwicklung ARE, Geodaten Bauzonen Schweiz (harmonisiert), https://www.kgk-cgc.ch/geodaten/geodaten-bauzonen-schweiz, 2022 (Zugriff: 01.02.2024).

[3] Bundesamt für Raumentwicklung ARE, Geodaten Unüberbaute Bauzonen, https://www.kgk-cgc.ch/geodaten/geodaten-bauzonen-schweiz, 2022 (Zugriff: 01.02.2024).

[4] Bundesamt für Statistik BFS, Die Schweiz in Zahlen – Statistisches Jahrbuch 2022/2023, 2023.

[5] Bundesamt für Statistik BFS, Szenarien zur Bevölkerungsentwicklung der Schweiz und der Kantone 2020-2050, 2020.

[6] Bundesamt für Raumentwicklung ARE, Verkehrserschliessung in der Schweiz, https://www.are.admin.ch/are/de/home/mobilitaet/grundlagen-und-daten/verkehrserschliessung-in-derschweiz.Html, 2023 (Zugriff am 29.06.2023).

[7] C. Kraft, L. Fister, Nachhaltige Immobilien Teil 3/3: Ergebnisse eines einfachen Indikatorensets, https://hub.hslu.ch/immobilienblog/2023/07/26/nachhaltige-immobilien-teil-3-3-ergebnisse-eines-einfachen-indikatorensets/, 2023 (Zugriff 26.07.2023).

[8] L. Fister, C. Kraft, D. Steffen, Die Folgen der Mietmarktregulierung: Lock-In-Effekt, ineffiziente Nutzung von Wohnraum und Planungsunsicherheit für neue Wohnungen, https://hub.hslu.ch/immobilienblog/2023/12/05/die-folgen-der-mietmarktregulierung-lock-in-effekt-ineffiziente-nutzung-von-wohnraum-und-planungsunsicherheit-fuer-neue-wohnungen, 2023 (Zugriff: 05.12.2023).

[9] Bundesamt für Statistik BFS, Statistik der Bevölkerung und Haushalte (STATPOP), 2023.

[10] Bundesamt für Wohnungswesen BWO, Mietbelastung, https://www.bwo.admin.ch/bwo/de/home/Wohnungsmarkt/zahlen-und-fakten/mietbelastung.html (Zugriff: 05.02.2024)

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