Wohnraum in Städten: Die Knappheit kommt schleichend

Ein Artikel von Christian Kraft und Valentina Maras

Zwei Perioden im Vergleich: Kaum Reaktion auf erhöhte Nachfrage in Städten

Ein differenzierter Blick auf Angebots- und Nachfrageentwicklungen in Schweizer Städten zeigt graduelle und unerwartete Entwicklungen. Abbildung 1 verdeutlicht die Nachfrage (Anzahl neuer Haushalte) gegenüber dem Angebot (Anzahl neuer und Anzahl leerstehender Wohnungen) sowie der Wohnraumplanung (Wohnungen in Baugesuchen). Dargestellt sind die Jahresmittel der Phase zunehmender Knappheit von 2021 bis 2024, gegenüber der letzten Phase eines erhöhten Angebotes von 2017 bis 2020.

In der gesamten Wohnraumversorgung Schweizer Städte spielt Zürich mengenmässig eine untergeordnete Rolle. Die Entwicklung im Zeitraum von 2021 bis 2024 ist jedoch bemerkenswert: Die Anzahl neuer Wohnungen (blau) liegt über dem Zuwachs neuer Haushalte (grün) und sorgt damit für eine Entspannung am Wohnungsmarkt. Die Leerstände reflektieren diese Entspannung jedoch nicht. Sie bleiben in Zürich fast unabhängig vom Marktgeschehen auf sehr tiefem Niveau.

In der Summe aller anderen Städte verlaufen die Situation und Entwicklung von Angebot und Nachfrage hingegen deutlich homogener. In beiden Vergleichsperioden entstanden fast die gleiche Menge an Wohnungen. Weil jedoch 2021-2024 mehr Haushalte als Wohnungen entstanden oder zuzogen, reduzierte sich der Leerstand im entsprechenden Ausmass. Bei konstanter Wohnraumproduktion füllen neue Haushalte somit den Leerstand, der in Städten ausserhalb von Zürich immer noch bei ca. einer Jahresproduktion an Wohnungen liegt. Bis 2024 gelang es dem Gros der Städte somit nicht, auf die erhöhte Nachfrage zu reagieren.

Im Aggregat aller Städte ausser Zürich ist der Wohnraum dennoch heute weniger knapp als die mediale und politische Diskussion vermuten lässt. Jedoch hat ein schleichender Prozess der Verknappung eingesetzt, der die abnehmende Verfügbarkeit von Wohnraum in Städten durchaus noch verschärfen dürfte.

Unterschiede im Zeitverlauf

Abbildung 2 zeigt diesen Prozess anhand aller Städte ausser Zürich im Zeitverlauf. Die rote Linie zeigt die Differenz aus neuen Wohnungen und neuen Haushalten. Von 2016 bis 2018 entstanden tendenziell zu viele Wohnungen. In diesem Zeitraum stagnierten die Angebotsmieten beziehungsweise stiegen nur geringfügig weiter, während die Altbestandesmieten leicht rückläufig waren beziehungsweise stagnierten (Lennartz & Lareida, 2024). Die Leerstände kletterten 2019 und 2020 auf die höchsten Werte. Von 2019 bis 2022 war die Relation ausgeglichen und auch leere Wohnungen füllten sich langsam wieder. Seit 2023 ist die Relation negativ, das heisst es entstehen mehr Haushalte als Wohnungen. Die stärkere Entwicklung neuer Haushalte gegenüber neuer Wohnungen reduziert die Leerstände stärker. Diese Relation, interpretierbar als Verfügbarkeit neuer Wohnungen, liegt damit wieder auf dem Niveau von 2016. Zwei Situationen unterscheiden sich aktuell jedoch entscheidend von 2016.

Unterschied 1: Reduzierter Leerstand

Erstens stehen aktuell in allen Schweizer Städten 16 % weniger leere Wohnungen als Reserve zur Verfügung als 2016. Mit sinkender Leerwohnungsziffer stellt sich zunehmend die Frage, welcher Teil des ausgewiesenen Leerstands den Wohnungssuchenden tatsächlich als bedarfsgerechtes Angebot zur Verfügung steht. Die Leerwohnungsziffer des BfS ist ein wichtiger amtlicher Indikator zur Beurteilung der Anspannung auf dem Wohnungsmarkt. Bei ihrer Interpretation sind jedoch zwei wesentliche Einschränkungen zu berücksichtigen: ihre begrenzte Aussagekraft über die tatsächliche Verfügbarkeit von Wohnungen sowie die methodisch eingeschränkte Vergleichbarkeit der Ergebnisse zwischen Gemeinden und über die Zeit.

Die Leerwohnungsziffer des BFS zeigt, wie viele bewohnbare und am Markt angebotene Wohnungen am Stichtag des 1. Juni leer stehen (zur dauernden Miete oder zum Kauf). Sie erlaubt jedoch keine unmittelbare Aussage darüber, welcher Teil dieses Bestands den Wohnungssuchenden tatsächlich als geeignetes Angebot zur Verfügung steht. In einem angespannten Wohnungsmarkt werden leicht vermietbare Wohnungen häufig rasch vergeben und erscheinen deshalb am Stichtag seltener als Objekte, die über längere Zeit leer stehen. Der ausgewiesene Leerwohnungsbestand kann dadurch längerfristig schwer vermittelbare Wohnungen überproportional enthalten. Die Zahl der für einen bestimmten Haushalt hinsichtlich Preis, Lage, Grösse und Qualität geeigneten Wohnungen kann daher stärker zurückgehen, als es die Entwicklung der Leerwohnungsziffer vermuten lässt.

Diese Einordnung wird durch eine gemeinsame Medienmitteilung des Statistischen Amts des Kantons Zürich und von Statistik Stadt Zürich aus dem Jahr 2012 gestützt. Darin wird festgehalten, dass sich die Resultate der Leerwohnungszählung auf denjenigen Teil des Wohnungsangebots beziehen, der nicht sofort von der Nachfrage absorbiert wird, beispielsweise ältere oder in ungünstigen Lagen gelegene Wohnungen.

Raiffeisen Economic Research spricht in der Studie Immobilien Schweiz, 3. Quartal 2024 von einem «Sockelleerstand unvermittelbarer Wohnungen». Demnach könne die Leerstandsquote bei fortschreitender Wohnungsknappheit ab einem gewissen Niveau kaum weiter sinken, weil ein Restbestand an Wohnungen bestehen bleibe, die sich nur schwer oder gar nicht vermitteln lassen. Dazu zählt Raiffeisen insbesondere Wohnungen in strukturschwachen Regionen sowie Wohnungen mit offensichtlichen Mängeln.

Städte mit vielen nicht marktgerechten oder qualitativ mangelhaften Wohnungen können somit auch bei relativ höheren Leerstandsziffern von Wohnungsknappheit betroffen sein. Städte mit hoher Kongruenz zwischen Angebot und Nachfrage und weniger Mängeln im Bestand können hingegen auch bei tiefen Leerstandsziffern noch gut funktionieren. Das BFS legt in seiner Wegleitung zur Leerwohnungszählung für durchführende Stellen fest, welche Wohnungen als leer gelten und welche Leerwohnungen nicht mitgezählt werden. Damit bestehen schweizweit einheitliche Definitionen und ein gemeinsamer Stichtag. Die konkrete Methode, mit der die Gemeinden nach Leerwohnungen suchen und deren Status überprüfen, ist jedoch nicht vollständig vereinheitlicht. Die BFS-Wegleitung nennt dafür verschiedene mögliche Informationsquellen und verlangt dabei den Einbezug mehrerer Quellen.

Je nachdem, welche Quellen eine Gemeinde verwendet, wie aktuell diese sind und wie umfassend die Ergebnisse überprüft werden, kann die Wahrscheinlichkeit unterschiedlich sein, dass eine leer stehende Wohnung erkannt wird. Gleichzeitig können Wohnungen irrtümlich als leer klassifiziert werden, obwohl sie die Voraussetzungen der Statistik nicht erfüllen. Wie im etwas älteren Informationsmagazin des BFS aus dem Jahr 2011 offengelegt wird, stellte eine im Auftrag von BFS und BWO durchgeführte Qualitätsprüfung beide Arten von Fehlklassifikationen fest: Tatsächlich leere Wohnungen wurden teilweise nicht identifiziert, während andere Wohnungen fälschlicherweise als leer erfasst wurden. Die absoluten Leerwohnungszahlen müssen deshalb nicht in jedem Fall der tatsächlichen Situation entsprechen. Bei über die Zeit gleichbleibender Erhebungsmethode kann die Leerwohnungsziffer Entwicklungen dennoch abbilden, jedoch bleiben die genannten Einschränkungen hinsichtlich der absoluten Werte weiterhin bestehen.

Erfahrungen der Kantone veranschaulichen die Probleme. Bei der Leerwohnungszählung 2019 im Kanton Zug traten zwischen den Gemeinden wenig plausible Unterschiede auf. Mehrere Gemeinden meldeten keine einzige leerstehende Wohnung. Eine andere Gemeinde dagegen wies einen Leerwohnungsanteil von über fünf Prozent aus, bei einem kantonalen Durchschnitt von lediglich 0.4 %. Diese Auffälligkeiten veranlassten den Kanton, die Erhebungsverfahren gemeinsam mit den Gemeinden zu überprüfen und zu harmonisieren. Ab 2020 wurden die Angebote der 17 grössten Schweizer Online-Immobilienplattformen als gemeinsame Datengrundlage verwendet und anschliessend von den Gemeinden auf ihre Plausibilität geprüft. Im Zuge dieser Umstellung stieg die ausgewiesene kantonale Leerwohnungsziffer von rund 0.4 auf 0.7 %. Der Kanton hielt jedoch fest, dass dieser Anstieg zumindest teilweise auf die veränderte Erhebungsmethode zurückzuführen war. Ohne die Harmonisierung wäre die Ziffer nach kantonalen Berechnungen lediglich von 0.41 auf ungefähr 0.5 %gestiegen. Die neue Methodik führte gemäss Kanton zu einem leichten Bruch in der Erhebungsreihe. Der höhere Wert war somit zumindest teilweise methodisch bedingt. Gemeinden und Kanton gingen zugleich davon aus, nun über eine zuverlässigere und einheitlichere Datenbasis zu verfügen.

Auch der Kanton Zürich thematisiert die Vergleichbarkeit der kommunalen Leerwohnungszahlen ausdrücklich. Er weist darauf hin, dass die Gemeinden unterschiedliche Methoden oder Methodenkombinationen einsetzen und ihre Erhebungsmethode teilweise anpassen. Neben methodischen Unterschieden können insbesondere in kleinen Gemeinden auch Neubauprojekte zu starken jährlichen Schwankungen führen.

Ein aktueller Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Kantons Waadt zeigt, dass die Gemeinden für die Erhebung verschiedene Datenquellen kombinieren und jeweils eine eigene Analyse durchführen können. Die Kommission stellt fest, dass keine einheitliche und zuverlässige Methode zur Berechnung der Leerwohnungsziffer bestehe und die Erhebung weitgehend auf deklaratorischen Angaben beruhe. Sie fordert deshalb Massnahmen zur Verbesserung der Zuverlässigkeit, Unabhängigkeit und Überprüfbarkeit der Datenerhebung.

Unterschied 2: Strukturell veränderte und verteuerte Neubauplanung

Zweitens ist die Neubauplanung heute trotz temporärer Schwankungen strukturell schwächer etwas als vor 2020. Auf Basis des ersten Halbjahres hochgerechnet könnte die Anzahl neu geplanter Wohnungen (Neubauprojekte) in Baugesuchen sogar 14 % unter dem langjährigen Mittel von 2016-2025 liegen. Eine aktuell graduelle Verknappung trifft somit auf schwache städtische Neubauaktivität der kommenden zwei bis drei Jahre. Gemildert wird diese Entwicklung durch immer mehr Wohnungen, die durch Erweiterungen oder Grundrissveränderungen im Bestand entstehen und temporärer Schwankungen. Ganz kompensieren kann diese Entwicklung im Bestand und die kurzfristigen Anstiege den schwachen Neubau aber nicht. Eine Überraschung und eine unerwartet gegensätzliche Entwicklung bietet die Stadt Zürich aktuell: 80 % des langjährigen Jahresmittels (2016-2025) neu geplanter Wohnungen wurde bereits im ersten Halbjahr 2026 eingegeben. Damit hebt sich Zürich, die Stadt, die am häufigsten im Zentrum der Knappheitsdiskussion steht, mit neuen Angeboten am stärksten vom Gros der Schweizer Städte ab. Da Zürich in der Gesamtschau mengenmässig jedoch eine untergeordnete Rolle spielt kommt es jetzt darauf an, auch in der städtischen Breite der schleichenden Verknappung entgegenzuwirken.

Dabei ist eine anhaltend starke Nachfrage nach städtischem Wohnraum eine Grundannahme. Denn Städte sind erstens attraktiv, was auch ohne starke Zuwanderung eine Binnenmigration auslöst. Zweitens verändert sich die Struktur privater Haushalte. Von 2000 bis 2025 wuchs die Bevölkerung um 26 %, die Zahl der Privathaushalte aber um 31.6 %. Der Wohnungsmarkt ist damit nicht nur mit einer wachsenden Bevölkerung konfrontiert, sondern mit einer wachsenden Zahl kleinerer Haushalte. Diese Singularisierung, in Städten besonders stark ausgeprägt, erhöht die Nachfrage nicht nur, sondern dürfte diese auch strukturell verändern, da kleinere Haushalte oft andere Wohnungen benötigen als grössere.

Das Angebot hält damit nicht Schritt: 2024 waren nur 18.4 % aller Schweizer Wohneinheiten kleiner als 60 m². Fehlen passende kleinere Wohnungen, weichen kleine Haushalte auf grössere Wohnungen aus, die dadurch für grössere Haushalte nicht mehr verfügbar sind. Potenziell verstärkt wird dieser Effekt durch den Lock-In-Effekt: Ein Wechsel in eine passende, kleinere Wohnung lohnt sich für Bestandsmieter in langen Mietverhältnissen aufgrund der Mietzinsdifferenz häufig nicht. Die Knappheit könnte damit nicht nur die Anzahl Wohnungen, sondern die Struktur des Bestands betreffen, und durch fehlende Umzugsanreize zusätzlich verstärkt werden.

Ein Beispiel aus der Stadt Luzern verdeutlicht diese Problematik: Dort leben 33 % der Haushalte zu zweit in einer Wohnung. Eine Dreizimmerwohnung für CHF 2’000 können sich 85 % der Zweipersonenhaushalte leisten, weil sie doppelt verdienen (Abbildung 3) und sie dürften auch fündig werden: 33 % des Luzerner Wohnungsbestandes entsprechen dieser Grösse.

44 % der Luzerner Haushalte leben aber alleine mit einem Einkommen und nur 40 % dieser Einpersonenhaushalte können sich die Dreizimmerwohnung zu CHF 2’000 leisten (Abbildung 3). Um ebenfalls 85 % zu erreichen, wie die Doppelverdienerhaushalte, bräuchten sie kleinere Wohnungen, die maximal CHF 1’100 kosten. Doch die gibt es kaum – weder preisgünstig noch zu Marktkonditionen, denn 40 % der Singlehaushalte stehen nur 16 % des Bestandes in Form von Zweizimmerwohnungen gegenüber.

Diese Beispiele führen zu den städtischen Herausforderungen, Bestand strukturell, qualitativ und quantitativ überhaupt weiterentwickeln zu können. Regulatorisch und mangels Bauland sinkt die Angebotselastizität. Sind Möglichkeiten gegeben, stehen die steigenden Kosten oftmals im Wege. Die Kombination aus Planungs-, Bewilligungs-, Erstellungs- und Landkosten führt zu teuren Angeboten mit erhöhten Vermietumgsrisiken. Abbildung 4 zeigt die wesentliche Veränderung von Planungs- und Erstellungskosten (ohne Land) vor und nach 2020. Die in Baugesuchen geschätzten Stückkosten von Wohnungen in Mehrfamilienhäusern sind deutlich angestiegen. Die offiziellen Kostenindizes folgten mit etwas Verzögerung. Heute verharren die Kosten auf hohem Niveau. Mit Ressourcenknappheit, Ölpreiseinfluss und weiteren Auflagen werden sich Kosten mittelfristig kaum wieder senken lassen.

Das liegt auch daran, dass sich Wohnbauprojekte seit 2020 deutlich verändert haben. In Städten werden aufgrund der Innenentwicklung pro Projekt heute 14 % weniger Wohnungen geplant als vor 2020. Die gleiche Menge Wohnungen muss somit über mehr Projekte und Entwicklungen im Bestand produziert werden. Das reduziert Skaleneffekte und erschwert Kostensenkungen. Projekte scheitern immer öfter an diesen Hürden. Einsprachen, basidemokratische Abstimmungen und partizipative Planungsprozesse reduzieren die Planungssicherheit. Investitionen werden risikoreicher und die Kapitalkosten steigen zusätzlich.

Fazit

Städte benötigen Flexibilität, um auf Veränderungen der Nachfrage reagieren zu können. Der raumplanerische Druck zur Innenentwicklung schränkt diese Flexibilität durch den Mangel an Flächen ein, erhöht die Kosten und verändert die Struktur der Projekte. Kleinteilige Wohnbauprojekte und komplizierte Erweiterungen reduzieren Skaleneffekte und Standardisierung. Der Widerstand der Bevölkerung ist in dichten Gebieten höher, was zur Ablehnung und Verzögerung von Projekten, Risikozuschlägen und erhöhten Kapitalkosten führt.

Während Städte wie Zürich seit langem von Knappheit gekennzeichnet sind und sich aktuell sogar eine Entspannung abzeichnet, stehen andere und mengenmässig relevante Städte erst am Anfang der strukturellen Knappheit, deren Messung aufgrund der Besonderheiten der Leerwohnungszählung einen differenzierten Blick erfordert. Ein Gegensteuern dürfte vielerorts möglich sein, sofern die Kostenfolgen von Planungs- und Regulierungsvorgaben transparent diskutiert werden.

So sind Wohnungen zum Beispiel auch deshalb teuer, weil sie raumplanerisch an den Orten mit der höchsten Zahlungsbereitschaft entstehen sollen oder weil sie die höchsten Standards der ökologischen Nachhaltigkeit erfüllen müssen. Punktuelle Einzonung an Stadträndern ohne Vernachlässigung der Innenentwicklung hätte fünf positive Effekte: (1) Tiefere Zahlungsbereitschaft und regulatorisch besser steuerbare Mietzinspotenziale senken die Landkosten und reduzieren den Subventionierungsaufwand für preisgünstige Wohnungen. (2) Die Einzonung schafft neuen Wettbewerb zu bestehenden Grundeigentümern und der Anreiz zur Baulandhortung sinkt. (3) Geringere bestehende Dichte reduziert den gesellschaftlichen Widerstand. (4) Auf der grünen Wiese ist ein höheres Mass an Standardisierung in Planung und Bau möglich. (5) Bessere Planbarkeit und tiefe Bewilligungsrisiken reduzieren die Kapitalkosten und machen die Projekte attraktiver für Pensionskassen und Anlagestiftungen. Mit einem verlässlichen Regelwerk, das die Projektwirtschaftlichkeit berücksichtigt und die Investoren vor Landkauf hinsichtlich Mietzinserwartungen in die Pflicht nimmt, liessen sich so auch mit privatem und institutionellen Kapital preisgünstige Wohnungen erstellen. Kapital ist jedenfalls gegenwärtig ausreichend verfügbar. Für städtisches Wachstum müsste es nur an die richtigen Stellen gelenkt werden.

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