2. April 2019

Anpassung der gesetzlichen Rahmenbedingungen für Blockchain und Distributed-Ledger-Technologie

Am 22. März 2019 hat der Bundesrat den Vorentwurf eines Gesetzes zur Anpassung des Bundesrechts an Entwicklungen der Technik verteilter elektronischer Register in Vernehmlassung geschickt. Die Vorlage zielt darauf ab, mit punktuellen Änderungen in verschiedenen bestehenden Bundesgesetzen die rechtlichen Rahmenbedingungen weiter zu klären und zu verbessern. Dadurch wird die Position der Schweiz als führender, innovativer und nachhaltiger Standort für Blockchain- und Distributed Ledger-Technologie-Unternehmen weiter gestärkt.

DLT und Blockchain als grosses Innovationspotential

Unter den vielen technologischen Entwicklungen und Innovationen, welche die fortschreitende Digitalisierung mit sich bringt, wird der sogenannten «Distributed Ledger Technology» (DLT) und der Blockchain-Technologie besonders grosses wirtschaftliches Potential zugeschrieben. Wörtlich übersetzt ist unter dem Ausdruck «Distributed Ledger Technology» eine Technik der verteilten Buchführung zu verstehen. DLT steht mithin als abstrakter Überbegriff für eine Vielzahl von Systemen zur Dokumentation von Transaktionen. Charakteristisch dabei ist, dass im Gegensatz zu traditionellen Buchführungssystemen nicht eine zentrale Instanz ein einziges Hauptbuch verwaltet, sondern vielmehr eine gemeinsame, dezentrale Datenverwaltung durch die Teilnehmer des Systems erfolgt, die jeweils eine identische Kopie des betreffenden Registers führen. Diese dezentrale Registerführung geschieht heute in der Regel in elektronischer Form. Die Blockchain ist innerhalb der DLT eine Form, wie die Daten in einem solchen System abgelegt werden können.

Blockchain- und andere DLT-Systeme ermöglichen eine gemeinsame Datenverwaltung durch Teilnehmer, die sich gegenseitig weder zu kennen noch zu vertrauen brauchen, und stellen damit Transparenz und Datenintegrität sicher. Dies kann potentiell in den unterschiedlichsten Anwendungsfeldern für eine Vielzahl von Aufgabenstellungen von Nutzen sein. Besonders im Finanzsektor erlebt die Schweizer Wirtschaft derzeit ein enormes Wachstum an innovativen Fintech- und Blockchain-Unternehmen.

Bundesratsbericht vom Dezember 2018 als Grundlage

Angesichts dieser Entwicklungen hat der Bundesrat bereits im vergangenen Dezember einen Bericht zu den rechtlichen Rahmenbedingungen für Blockchain und DLT im Finanzsektor verabschiedet. Darin hat er festgehalten, dass sich die betreffenden Technologien nach wie vor in einer rasanten Entwicklung befinden. Deshalb besteht nach Auffassung des Bundesrats derzeit keine Notwendigkeit, den Rechtsrahmen mittels Schaffung eines umfassenden Sondergesetzes neu zu ordnen. Allerdings wurden in diesem Bericht einzelne Rechtsgebiete identifiziert, in denen sich gezielte Anpassungen aufdrängen. Dabei soll es einerseits darum gehen, die Attraktivität der Schweiz als Standort für Blockchain- und DLT-Unternehmen zu erhalten und zu stärken, aber andererseits auch Rechtssicherheit zu schaffen und neue Risiken zu begrenzen. Der nunmehr in Vernehmlassung gegebene Gesetzesvorentwurf ist das Resultat des Auftrags, den der Bundesrat in seinem Bericht vom vergangenen Dezember an das EFD und das EJPD erteilt hat.

Die vorgesehenen Anpassungen der Vernehmlassungsvorlage im Überblick

In Übereinstimmung mit der vom Bundesrat vorgegebenen Stossrichtung ist das geplante Bundesgesetz zur Anpassung des Bundesrechts an Entwicklungen der Technik verteilter elektronischer Register ist als Mantelerlass konzipiert, der in verschiedenen bestehenden Gesetzen punktuelle Änderungen und Ergänzungen vorsieht. Die wichtigsten Änderungen werden nachfolgend kurz erläutert.

Wertpapierrecht

In zivilrechtlicher Hinsicht stellte sich im Zusammenhang mit den neuartigen Blockchain- und DLT-Systemen für den Gesetzgeber erstens die Frage, ob es mit Blick auf die Übertragung der in den dezentralen Registern abgelegten Informationseinheiten, den sogenannten Token, Änderungen im geltenden Recht braucht.

Zivilrechtlich werden zwei Arten von Token unterschieden: nämlich einerseits die sogenannten Zahlungs-Token wie Kryptowährungen, die einen rein faktischen, immateriellen Vermögenswert in Form eines digitalen Zahlungsmittels darstellen, und andererseits solche Token, die eine Rechtsposition wie eine Forderung oder ein Mitgliedschaftsrecht abbilden. Mit Blick auf die Übertragung von Zahlungs-Token sind nach Auffassung des Bundesrates keine Anpassungen nötig, da das geltende Zivilrecht den Übergang von solchen rein immateriellen Vermögenswerten bereits jetzt ohne besondere Anforderungen ermöglicht. Die Token, die eine Rechtsposition verkörpern, haben demgegenüber eine ähnliche Funktion wie traditionelle Wertpapiere, deren Übertragung im Obligationenrecht reguliert ist. Daher schlägt der Bundesrat diesbezüglich eine Anpassung des Wertpapierrechts vor: Durch die explizite Erfassung des Übergangs mittels Buchungen in verteilten (dezentralen) elektronischen Registern soll der Handel von solchen rechtsverkörpernden Token auf eine sichere rechtliche Basis gestellt werden (vgl. insbesondere die geänderten oder neu vorgeschlagenen Art. 973a-973h und 1153a im OR).

Insolvenzrecht

Zweitens sind gewisse Änderungen im allgemeinen Konkursrecht und im Bankeninsolvenzrecht vorgesehen, mit denen den Besonderheiten von DLT und Blockchain bezüglich Aussonderung im Konkurs Rechnung getragen werden soll.

Unter geltendem Recht ist umstritten, ob krypotbasierte Vermögenswerte aus einer Konkursmasse ausgesondert werden können. Denn nach dem derzeitigen Wortlaut von Art. 242 SchKG besteht ein Aussonderungsrecht im Konkurs lediglich für Sachen, die sich in der Konkursmasse befinden, aber einem Dritten gehören. Ob kryptobasierte Vermögenswerte darunter fallen, ist unklar. Diese Frage soll nun dem neu vorgeschlagenen Art. 242a im SchKG geklärt werden, der unter bestimmten Umständen einen Anspruch auf Herausgabe kryptobasierter Vermögenswerte (analog zum heute bestehenden Aussonderungsanspruch für körperliche Sachen) schafft.

Weiter soll mit einem neuen Art. 242b im SchKG ein gesetzlicher Anspruch auf Zugang zu Daten eingeführt werden, die sich im Gewahrsam der Konkursmasse befinden. Wie bei den kryptobasierten Vermögenswerten besteht auch hier unter aktuellem Recht erhebliche Rechtsunsicherheit, was die Aussonderung betrifft. Dies rührt wiederum daher, dass Daten keine (nach Art. 242 SchKG aussonderbaren) Sachen sind und überdies in vielen Fällen überdies keinen objektiven Vermögenswert aufweisen, weshalb sie nicht pfändbar im Sinne des SchKG sind. Eine Herausgabe solcher Daten ist im geltenden Gesetz nicht geregelt. Der Bundesrat verdeutlicht die praktische Relevanz dieser Problematik in seinem erläuternden Bericht zum Vorentwurf anhand des Beispiels des Konkurses eines Cloud-Providers: Was passiert dann mit dem Zugang zu den bei diesem Dienstleister abgelegten Daten, z.B. in Form von Kundendateien oder Buchhaltungen von Unternehmen oder oder auch von dort gespeicherten privaten Fotos? In solchen Konstellationen kann der Zugang zu den Daten durch die Konkurseröffnung verschlossen sein, namentlich, weil die Konkursverwaltung den Betrieb des Servers einstellt. Daher zielt der vorgeschlagene neue Art. 242b SchKG darauf ab, den berechtigten Personen in solchen Situationen eine Möglichkeit zu geben, sich Zugang zu ihren Daten zu verschaffen. Dieser Anspruch soll ungeachtet des wirtschaftlichen Werts körperliche und unkörperliche Daten erfassen, ohne ein Eigentum daran zu begründen.

Finanzmarkt- und Geldwäschereiregulierung

DLT-basierte Anwendungen können zahlreiche Berührungspunkte zum Finanzmarktrecht aufweisen. Relevant können insbesondere das Bankenrecht, das Finanzmarktinfrastukturrecht, das Kollektivanlagenrecht und das Versicherungsrecht sowie die künftigen finanzmarktrechtlichen Erlasse des Finanzdienstleistungs- und des Finanzsinsitutsgesetzes sein. Da das schweizerische Finanzmarktrecht grundsätzlich technologieneutral ausgestaltet ist, ergibt sich aus den neuen Entwicklungen im Bereich von DLT und Blockchain nach bundesrätlicher Auffassung kein grundsätzlicher Anpassungsbedarf. Punktuelle Änderungen werden allerdings gleichwohl als sinnvoll erachtet, insbesondere um einen angemessenen und flexiblen Rechtsrahmen für die aufgrund der technologischen Entwicklungen neu möglichen Formen von Finanzmarktinfrastrukturen zu ermöglichen. Zu diesem Zweck soll im Finanzmarktinfrastukturgesetz eine neue Bewilligungskategorie für DLT-Handelssysteme eingeführt und mittels Anpassung des neuen Finanzinstitutsgesetzes (Inkrafttreten 2020) eine komplementäre Flexibilisierung für Wertpapierhäuser (heute Effektenhändler) erreicht werden.

Mit Blick auf die Integrität und Reputation des Finanz- und Wirtschaftsstandortes Schweiz unterstellt der Vorentwurf die neu geschaffenen DLT-Handelssysteme ferner auch dem Geldwäschereigesetz.

Die Vernehmlassung dauert bis zum 28. Juni 2019.