Kantonale Unterschiede in Sozialhilfegesetzen – ein Nachteil für Betroffene?

Viele Menschen, die Anspruch auf Leistungen der Sozialhilfe hätten, machen diese nicht geltend. Ein vom Schweizerischen Nationalfonds gefördertes Forschungsprojekt der Berner Fachhochschule und der Hochschule Luzern untersucht, ob die Vielfalt kantonaler Sozialhilfegesetze den Nichtbezug der Sozialhilfe begünstigt. Nach den ersten zwölf Monaten des vierjährigen Projekts liegen erste Zwischenergebnisse vor.

Die schweizerische Sozialhilfe beruht weitgehend auf kantonalem Recht. In 26 Gesetzgebungen legen die Kantone fest, wie hoch die Leistungen sind, und ob und unter welchen Voraussetzungen sie gekürzt werden können (individuelle Ebene). Darüber hinaus definieren sie, wie die Sozialhilfe organisiert ist (organisational-strukturelle Ebene): Welche Behörde entscheidet über einen Antrag? Wird in den Sozialdiensten qualifiziertes Fachpersonal der Sozialen Arbeit eingesetzt? Beteiligt sich der Kanton an den Kosten der wirtschaftlichen Sozialhilfe?

Das Forschungsprojekt «Recht und Wirklichkeit in der Sozialhilfe» geht von folgender These aus: Regelungen auf diesen beiden Ebenen können so ausgestaltet sein, dass sie einen tatsächlichen Leistungsbezug fördern. Aber manche Leute könnten von den Regeln auch abgeschreckt werden. Zum Beispiel, wenn ausgedehnte Rückerstattungspflichten bestehen oder wenn die Leute die Behörden in kleinen Gemeinden persönlich kennen. Gibt es viele solcher Regeln, kann dies dazu führen, dass die Sozialhilfe ihre eigentliche Aufgabe, eine menschenwürdige Existenz zu sichern und soziale Teilhabe zu ermöglichen, nicht mehr erfüllt.

Interkantonaler Vergleich der Sozialhilfegesetze

Ein erster Schritt des Projekts umfasst einen interkantonalen Vergleich. Alle kantonalen Sozialhilfegesetze werden auf Aspekte hin untersucht, die für die Geltendmachung eines sozialhilferechtlichen Anspruchs relevant sind (sog. Mobilisierung oder auch Rechtsmobilisierung). Dazu wurde ein Indikatorensystem entwickelt, welches 10 Indikatoren und knapp 50 Teilindikatoren umfasst.

Die Indikatoren leiten sich einerseits aus bestehender allgemeiner Literatur zur Mobilisierung des Rechts ab (deduktiv), andererseits ergeben sich gewisse Indikatoren auch aus der konkreten Ausgestaltung der kantonalen Gesetze (induktiv). Jedem Teilindikator werden die entsprechende kantonalen Regelung zugewiesen – oder festgestellt, dass es an einer Regelung fehlt. Bestehende Regelungen werden auf einer Skala von 0 bis 5 bewertet, wobei ein Wert von 0 bedeutet, dass die Norm der Mobilisierung des Rechts im Wege steht, während ein Wert von 5 auf eine mobilisierungsfreundliche Norm hindeutet. So werden Unterschreitungen der breit akzeptierten Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe SKOS – z.B. durch einen tieferen Grundbedarf für den Lebensunterhalt – mit tieferen, grosszügigeren Regelungen – etwa bei den Integrationszulagen – mit höheren Punktzahlen abgebildet.

Deutliche Unterschiede bei organisationalen Fragen

Die bisherige Analyse für 22 Kantone zeigt deutliche Unterschiede. Nachfolgend sind beispielhaft vier Kantone abgebildet. In den Netzdiagrammen weisen alle vier Beispielkantone auf der individuellen Ebene (rechte Hälfte des Netzdiagramms) verschiedene und teilweise gewichtige Abweichungen vom Leistungsniveau der SKOS-Richtlinien auf. Die Unterschiede auf der organisational-strukturellen Ebene sind aber noch ausgeprägter.

Für die zentrale Frage des Forschungsprojekts, ob die Gesetze den Nichtbezug befördern, scheinen insbesondere folgende Aspekte relevant:

• Der Indikator «Mobilisierungsfreundlichkeit der Organisation» wird etwa davon beeinflusst, ob es Vorgaben gibt, damit kleinere Gemeinden sich zu grösseren Sozialdiensten zusammenschliessen (Regionalisierung). Nur Sozialdienste mit einem minimalen Einzugsgebiet erreichen nämlich eine kritische Grösse, um Fachpersonal anzustellen. Kanton B kennt diesbezüglich konkrete Vorgaben für die Ausbildung des Fachpersonals und setzt starke Anreize zur Regionalisierung. Die Entscheidungskompetenz liegt bei diesen professionalisierten Diensten. Kanton C setzt zwar Anreize zur Regionalisierung und Professionalisierung der Instanzen, die den Entscheid vorbereiten, überlässt den Entscheid dann jedoch politisch zusammengesetzten Kommissionen der Gemeinden. Kanton D kennt diesbezüglich keine Vorgaben; Kanton A hält lediglich fest, dass Sozialhilfeentscheide durch fachlich geeignetes Personal zu fällen sind.

• Der Indikator «Mobilisierungsfreundlichkeit der Finanzierung» bildet ab, ob eine Gemeinde in ihrem Budget konkret spürt, ob die beantragenden Sozialhilfeempfänger*innen in der eigenen Gemeinde oder in der Nachbargemeinde ihren Wohnsitz haben. Je weniger sich eine Leistungsgewährung finanziell auf die entscheidende Gemeinde auswirkt, desto eher werden Ermessensspielräume zielorientiert genutzt und wird über bestehende Ansprüche aufgeklärt. In den Beispielkantonen ist diese Bedingung im Kanton B am ehesten erfüllt, während in den Kantonen A, C und D nur teilweise die Lasten ausgeglichen werden.

Ausblick: Qualitätskontrolle und Fallstudien

Die bisherigen Resultate der Studie werden in einem nächsten Schritt zur Qualitätskontrolle mit Expert*innen des jeweiligen kantonalen Sozialhilfesystems abgeglichen. Danach werden in vier bis acht Kantonen vertiefende Fallstudien durchgeführt. In diesen wird überprüft, ob und inwiefern sich diese augenscheinlichen gesetzlichen Unterschiede in der Praxis niederschlagen. Dazu werden Gespräche mit Sozialhilfebeziehenden und mit Menschen geführt, die auf Sozialhilfe verzichten: Welchen Einfluss haben die Regelungen tatsächlich auf ihre jeweilige Entscheidung, Sozialhilfe zu beziehen oder zu verzichten? In gut drei Jahren wird das Projekt mit Handlungsempfehlungen zum Abbau von Hürden beim Zugang zur Sozialhilfe abschliessen.

Von: Melanie Studer, Dominik Grob, Pascal Coullery, Alissa Hänggeli und Jan Gerber 
Bild: Dan Asaki auf Unsplash und BFH
Veröffentlicht: 9. Januar 2024

Dieser Beitrag wurde ursprünglich auf «knoten & maschen – BFH-Blog zur Sozialen Sicherheit» veröffentlicht.