Von Juerg Bloch und Simon Bühler

Die zweite Trump-Administration intensivierte im Jahr 2025 den War on Drugs auf mehreren Ebenen. Im Januar 2025 bezeichnete die amtierende US-Regierung mittels Executive Order 14157 mehrere internationale Kartelle als Terrororganisationen. US Attorney General Pam Bondi wies an, Ermittlungen im Zusammenhang mit ausländischer Bestechung, welche die kriminellen Aktivitäten von Kartellen und transnationalen kriminellen Organisationen erleichtern, zu priorisieren. In der Folge wurden die Guidelines in Bezug auf das Gesetz gegen Bestechung ausländischer Amtsträger, den „Foreign Corrupt Practices Act“ FCPA, angepasst. Weiter schloss die US-Behörde zur Bekämpfung der Finanzkriminalität, das „Financial Crimes Enforcement Network“ FinCEN, drei mexikanische Banken als sog. „primary money laundering concerns“ vom US-Finanzsystem aus. Im September 2025 erliess die US-Regierung eine Liste mit 24 Ländern, die sie als wichtigste Länder für Drogenproduktion und -transport einstuft und welche demnach ein besonders hohes Geldwäschereirisiko aufweisen. Seit Oktober 2025 befindet sich die US-Regierung gemäss Medienberichten in einem „non-international armed conflict“ mit Drogenkartellen.

Kartelle als Terrororganisationen aus Schweizer Sicht

In Umsetzung der Executive Order 14157 stufte das U.S. Department of State am 20. Februar 2025 acht Organisationen als ausländische Terrororganisationen ein, fror sämtliche Vermögenswerte dieser Organisationen sowie verbundener Personen in den USA ein und untersagte US-Personen jegliche Transaktionen mit ihnen. Infolge der umfassenden Sperren bestehen erhöhte US-Enforcement-Risiken und es stellen sich Fragen zu Sekundärsanktionen und zivilrechtlicher Haftung.

Die Schweiz hat die US-Designierungen von Kartellen bislang nicht nachvollzogen, anders als bspw. Massnahmen gegenüber ISIL (Da’esh) und Al-Kaida. Deshalb finden die weitreichenden Massnahmen auf Basis einer entsprechenden Sanktionsverordnung, resp. des Embargogesetzes, wie beispielsweise Vermögenssperren und Bereitstellungsverbote, keine Anwendung. Massgeblich ist in der Schweiz Art. 260^ter StGB, der die Strafbarkeit von kriminellen und terroristischen Organisationen regelt. Kartelle dürften dabei in der Regel als kriminelle Organisationen gelten. Die Gelder krimineller Organisationen sind nicht gesperrt, unterliegen aber der strafrechtlichen Einziehung (Art. 72 StGB). Für eine Strafbarkeit von Finanzierungshandlungen ist erforderlich, dass der Unterstützende weiss oder zumindest in Kauf nimmt, dass sein Beitrag der verbrecherischen Zweckverfolgung dient. Würde die Schweiz die US-Designierungen durch den Erlass einer entsprechenden Sanktionsverordnung übernehmen, würden neben den in der Verordnung zu regelnden Vermögenssperren und Bereitstellungsverboten auch die Strafbarkeitsbestimmungen des Embargogesetzes zur Anwendung gelangen.

Die Schweizer Regeln zur Geldwäschereibekämpfung wurden 2002 mit Pflichten zur Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung ergänzt. Während Geldwäscherei das Woher (Vortat) betrifft, geht es bei der Terrorismusfinanzierung um das Wofür (Zweck der Terrorismusfinanzierung). Da die Regeln zur Terrorismusfinanzierung im Geldwäschereigesetz (GwG) vielfach auf den Tatbestand von Art. 260^ter StGB abstellen (der auch die kriminelle Organisation umfasst), gelangen grundsätzlich dieselben GwG-Regeln und Pflichten wie bei terroristischen Organisationen zur Anwendung. Entsprechend hat die unterschiedliche Qualifikation nach schweizerischem Recht (d.h. kriminelle anstatt terroristischer Organisation wie in den USA) für die Anwendbarkeit und Erfüllung der GwG-Pflichten nur eingeschränkte praktische Auswirkungen.

Ausschluss aus dem US-Finanzsystem durch die FinCEN

Am 25. Juni 2025 nutzte das FinCEN erstmals seine Befugnisse unter dem Gesetz zur Bekämpfung des illegalen Fentanyl-Handels (FEND Off Fentanyl Act) und schloss drei mexikanische Banken vom US-Finanzsystem aus. Mittels der sog. Section 2313a Order stufte es diese Banken mit einem besonders hohen Geldwäschereirisiko ein – einem „primary money laundering concern“. Diese Banken ermöglichten mutmasslich Geldwäscherei für Kartelle und sollen Transfers an chinesische Chemikalienlieferanten zur Beschaffung von Vorläuferchemikalien für die Fentanyl-Produktion, Bestechungszahlungen und bewusste Kontoeröffnungen für Kartellmitglieder vorgenommen haben.

Diese Order stellen nach US-Recht zivilrechtliche Massnahmen und keine strafrechtlichen Sanktionen dar. Seit dem 20. Oktober 2025 ist es US-Finanzinstituten auf unbestimmte Zeit untersagt, jegliche Form von Überweisungen mit den drei Banken durchzuführen. Anders als die Sanktionen des Office of Foreign Assets Control (OFAC) führen die Order weder zu Vermögenssperren noch zu generellen Reporting-Pflichten an das OFAC. Auch gelten die Restriktionen nur für die mexikanischen Entitäten der betroffenen Banken, nicht für deren Tochtergesellschaften oder Zweigniederlassungen im Ausland (vgl. FinCEN FAQs).

Auch wenn die ersten Section 2313a Order bislang auf drei mexikanische Banken beschränkt sind, zeigen die Vorwürfe teilweise Muster, die in der Vergangenheit auch bei Schweizer Finanzintermediären festgestellt wurden (insb. Transaktionsmuster zur Geldwäscherei und Bestechungszahlungen im Zusammenhang mit Drogenkartellen). Die neu angewandten Section 2313a Order der FinCEN stellen daher für Finanzintermediäre ein potentielles Enforcement-Risiko dar, welches es über den Fall der drei mittlerweile unter staatlicher Verwaltung stehenden mexikanischen Banken hinaus zu beobachten gilt (vgl. FinCEN Medienmitteilung vom 9. Juli 2025).

Erhöhte Compliance- und Enforcement-Risiken

Im April 2025 veröffentlichte die Trump-Administration ihre sogenannten Drug Policy Priorities. Diese zielen insbesondere auf die Reduktion von Todesfällen durch Überdosen (mit Fokus auf Fentanyl) sowie die Sicherung globaler Lieferketten gegen Drogenhandel ab. Der Transport illegaler Drogen und Vorläuferchemikalien soll über alle Transportmodalitäten unterbunden werden.

Die Lieferkette der Vorläuferchemikalien für die Fentanyl-Produktion steht damit im besonderen Fokus. Sämtliche Handels-, Logistik- und Finanztransaktionen im Zusammenhang mit diesen Produkten sind daher mit erheblich erhöhten Compliance-Risiken behaftet. In den oben erwähnten Section 2313a Order wurde den drei Banken vorgeworfen, Transaktionen an chinesische Unternehmen zur Beschaffung von Vorläuferchemikalien für die Fentanyl-Produktion vorgenommen zu haben. Auch im Güterverkehr nehmen Kontrollen und Restriktionen zu. So stimmte China im November 2025 im Rahmen eines Trade Deals mit den USA zu, die Lieferung bestimmter Vorläuferchemikalien nach Nordamerika einzustellen und den Export weiterer Chemikalien in alle Länder der Welt streng zu kontrollieren.

Die Länderrisiken betreffend die im September 2025 als Länder mit besonders hohem Geldwäschereirisiko eingestuften 24 Staaten sollten im Rahmen interner Compliance Frameworks berücksichtigt werden.

Erhöhte Sorgfalt

Die jüngste Ausrichtung der US-Enforcement-Strategie auf den War on Drugs unter Einsatz von Instrumenten der Terrorismusbekämpfung erhöht den Compliance- und Enforcement-Druck in diesem Bereich. Auch für Schweizer Unternehmen und Finanzintermediäre bedeutet dies eine Änderung ihrer US-bezogenen Rechts- und Reputationsrisiken und eine Anpassung der Erwartungen von US-Behörden an ihre Geschäftstätigkeiten sowie Risiko- und Compliance-Systeme. Vor diesem Hintergrund empfiehlt sich eine erhöhte Sorgfalt bei Geschäftspartnern, Transaktionen, Lieferketten und Länderrisiken, sofern Bezüge zu US-Designierungen, Vorläuferchemikalien, Drogen-Risikoländern oder zu Finanzinstituten bestehen, die Gegenstand einer Section 2313a Order sind.

Autor: Juerg Bloch

Juerg Bloch ist Partner bei NKF. Seine Tätigkeit fokussiert sich auf die Beratung von Unternehmen und Privatpersonen in den Bereichen interne und aufsichtsrechtliche Untersuchungen, Wirtschaftskriminalität, Krisenmanagement, Corporate Governance, Compliance und internationale Rechtshilfe in Zivil- und Strafsachen. Er verfügt über umfassende Erfahrung in komplexen nationalen und grenzüberschreitenden Rechtsstreitigkeiten, Vollstreckungs- und Strafverfahren.

Autor: Simon Bühler

Simon Bühler ist Partner bei NKF und spezialisiert auf Banken- und Aufsichtsrecht. Er unterstützt Banken, Versicherungen und andere Beaufsichtigte in Fragen der Regulierung, des Zivilrechts und der Compliance. Darüber hinaus berät er Klienten bei internen Untersuchungen und vertritt sie in streitigen regulatorischen Angelegenheiten, insbesondere im Bereich Enforcement.